พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539
การกระทำทางปกครอง คือ ผลิตผลของการใช้อำนาจรัฐตามกฎหมายขององค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่าย ปกครอง[1] (ตามความหมายที่นิยมใช้ก็คือ การกระทำทางปกครอง หมายถึง คำสั่งทางปกครองและสัญญาทางปกครอง)
ถ้าองค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐดังกล่าว กระทำการโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับดังเช่น พระราชบัญญัติ หรือพระราชกำหนดก็ถือว่าเป็นการกระทำทางปกครอง
องค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครอง คือ องค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งอยู่ภายในบังคับบัญชาหรือในการกำกับ ดูแลของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีคนใดคนหนึ่ง
แต่ถ้าการกระทำขององค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐดังกล่าว มิได้กระทำการโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับ ดังเช่นพระราชบัญญัติ ก็ไม่ถือว่าเป็นการกระทำทางปกครอง แต่เป็นการกระทำประเภทหนึ่งของเจ้าหน้าที่รัฐฝ่ายปกครอง
นอกจากนี้การกระทำทางปกครองยังอาจเป็นผลิตผลของการใช้อำนาจรัฐตามกฎหมายขององค์กรฝ่ายต่างๆต่อไปนี้อีกด้วย
1.การใช้อำนาจรัฐของฝ่ายบริหาร คือ ถ้าใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญก็ไม่ถือว่าเป็นการกระทำทางปกครอง แต่ถ้าใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับอย่างเดียวกัน ก็ถือว่าเป็นการกระทำทางปกครอง
2.การใช้อำนาจขององค์กรอิสระหรือหน่วยงานอิสระตามรัฐธรรมนูญ คือ ถ้าใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับอย่างเดียวกัน ก็ถือว่าเป็นการกระทำทางปกครอง
3.การใช้อำนาจรัฐของฝ่ายนิติบัญญัติ เช่น ประธานรัฐสภา ประธานสภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภา รวมทั้งองค์กรฝ่ายธุรการด้วย เนื่องจากองค์กรดังกล่าวไม่ได้ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญอย่างเดียว แต่ยังใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติอีกด้วย ดังนั้นถ้าใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติก็ถือว่าเป็นการกระทำทางปกครอง
4.การใช้อำนาจรัฐตามกฎหมายขององค์กรเอกชน มีองค์กรเอกชนบางองค์กรที่ใช้อำนาจแทนรัฐ เช่น สภาทนายความ ได้รับมอบอำนาจแทนรัฐให้ใช้อำนาจบางเรื่อง เช่น การจดทะเบียนและออกใบอนุญาตให้เป็นทนายความ ก็ถือว่าเป็นการกระทำทางปกครอง
สรุป ถ้าเป็นการกระทำทางปกครองก็ต้องอยู่ภายใต้พระราชบัญญัติหรือพระราชบัญญัติ วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง แต่ก็มีบางกรณีที่ไม่อยู่ภายใต้พระราชบัญญัติหรือพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ ราชการทางปกครองซึ่งได้กำหนดไว้ในมาตรา 4
คำสั่งทางปกครอง หมายความว่า
1.การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล ในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล แต่ไม่รวมถึงการออกกฎ
2.การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง
"กฎ" หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับทั่วไป
ข้อแตกต่างระหว่างกฎกับคำสั่งทางปกครอง กฎมีลักษณะใช้บังคับทั่วไป แต่คำสั่งทางปกครองมีผลบังคับเฉพาะบุคคล และลักษณะแตกต่างที่สำคัญอีกประการหนึ่ง คือ กฎมีผลบังคับไปข้างหน้า แต่คำสั่งทางปกครองมีผลบังคับในเวลานั้นโดยอาศัยเหตุการณ์ที่ล่วงมาแล้ว[2]
การทำคำสั่งทางปกครอง
คำสั่งทางปกครองจะต้องกระทำโดยเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจกระทำการนั้น (มาตรา 12) แต่ถ้าเจ้าหน้าที่ได้กระทำคำสั่งทางปกครองไปแล้ว จึงปรากฏภายหลังว่าเจ้าหน้าที่หรือคณะกรรมการที่มีอำนาจพิจารณาขาดคุณสมบัติ หรือมีลักษณะต้องห้ามหรือการแต่งตั้งไม่ชอบด้วยกฎหมายทำให้ผู้นั้นต้องพ้น จากตำแหน่ง การพ้นจากตำแหน่งก็ไม่กระทบกระเทือนถึงคำสั่งที่ได้ทำไปแล้ว (มาตรา 19)[3]
ก่อนที่เจ้าหน้าที่จะมีคำสั่งทางปกครองในเรื่องที่มีผลกระทบต่อสิทธิของ บุคคลใดจะต้องให้คู่กรณีมีโอกาสได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ และมีโอกาสได้โต้แย้ง เว้นแต่กรณีเร่งด่วนหรือสภาพของเรื่องหรือหากเจ้าหน้าที่เห็นสมควรยกเว้น เนื่องจากจะก่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงต่อประโยชน์สาธารณะ (มาตรา 30)
คู่กรณีที่ได้รับผลกระทบจากคำสั่งทางปกครอง กฎหมายก็ได้ให้สิทธิไว้ดังนี้
สิทธิที่จะตรวจดูเอกสารของเจ้าหน้าที่
มาตรา 31 ได้วางหลักไว้ดังนี้ คู่กรณีมีสิทธิขอตรวจดูเอกสารที่จำเป็นต้องรู้เพื่อการโต้แย้งหรือชี้แจงป้องกันสิทธิของตนได้
มาตรา 32 ได้วางหลักไว้ดังนี้ เจ้าหน้าที่อาจไม่อนุญาตให้ตรวจดูเอกสารหรือพยานหลักฐานได้ ถ้าเป็นกรณีที่ต้องรักษาไว้เป็นความลับ
การออกคำสั่งทางปกครอง
มาตรา 41 คำสั่งทางปกครองที่ออกโดยฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ดังต่อไปนี้ไม่เป็นเหตุให้ คำสั่งทางปกครองไม่สมบูรณ์
1.การออกคำสั่งทางปกครองโดยยังไม่มีผู้ยื่นคำขอ ในกรณีที่เจ้าหน้าที่จะดำเนินการเองไม่ได้นอกจากจะมีผู้ยื่นคำขอ ถ้าต่อมาในภายหลังได้มีการยื่นคำขอเช่นว่านั้นแล้ว
2.คำสั่งทางปกครองที่ต้องจัดให้มีเหตุผลตามมาตรา 37 วรรค 1 ถ้าได้มีการจัดให้มีเหตุผลภายหลัง
3.การรับฟังคู่กรณีที่จำเป็นต้องได้กระทำดำเนินการมาโดยไม่สมบูรณ์ ถ้าได้มีการรับฟังให้สมบูรณ์ภายหลัง
4.คำสั่งทางปกครองที่ต้องให้เจ้าหน้าที่อื่นเห็นชอบก่อน ถ้าเจ้าหน้าที่นั้นได้ให้ความเห็นชอบภายหลัง
มาตรา 42 คำสั่งทางปกครองให้มีผลใช้ยันต่อบุคคลตั้งแต่ขณะที่ผู้นั้นได้รับแจ้งเป็นต้นไป
ข้อสังเกต แต่ถ้ากฎหมายเฉพาะกำหนดให้ใช้ยันได้ต่อเมื่อบุคคลนั้นได้รับทราบ ซึ่งจะเห็นว่าเป็นประโยชน์ต่อผู้นั้นมากกว่าก็ต้องใช้กฎหมายเฉพาะตามมาตรา 3
มาตรา 42 วรรค 2 คำสั่งทางปกครองย่อมมีผลตราบเท่าที่ยังไม่มีการเพิกถอนหรือสิ้นผลลงโดยเงื่อนเวลาหรือโดยเหตุผลอื่น
ข้อสังเกต แม้คำสั่งทางปกครองจะไม่สมบูรณ์ บุคคลที่ได้รับคำสั่งก็ต้องปฏิบัติตามจนกว่าจะมีการเพิกถอนหรือสิ้นผลลงโดย เงื่อนเวลาหรือโดยเหตุผลอื่น แต่ถ้าคำสั่งทางปกครองนั้นตกเป็นโมฆะ บุคคลที่ได้รับคำสั่งก็ไม่ต้องปฏิบัติตาม เช่น คำสั่งที่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน คำสั่งที่มีวัตถุประสงค์เป็นการพ้นวิสัย คำสั่งที่ขัดต่อกฎหมายชัดแจ้ง คำสั่งที่ไม่ได้ลงชื่อผู้ทำคำสั่ง เป็นต้น[4]
การอุทธรณ์คำสั่งทางปกครอง
การอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองมีหลักเกณฑ์ดังนี้
1.คำสั่งทางปกครองใดไม่ได้ออกโดยรัฐมนตรี และไม่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองไว้เป็นการเฉพาะ ให้คู่กรณีอุทธรณ์คำสั่งโดยทำเป็นหนังสือระบุข้อโต้แย้งและข้อเท็จจริงหรือ ข้อกฎหมายที่อ้างอิงต่อเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองภายใน 15 วันนับแต่วันที่ตนได้รับแจ้งคำสั่ง (มาตรา 44)
2.ให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองพิจารณาอุทธรณ์ และแจ้งผู้อุทธรณ์ภายใน 30 วันนับแต่วันที่ได้รับอุทธรณ์ (มาตรา 45)
3.ในการพิจารณาอุทธรณ์ ให้เจ้าหน้าที่ทบทวนคำสั่งทางปกครองได้และมีอำนาจเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง เดิม หรือเปลี่ยนแปลงคำสั่งไปในทางใดไม่ว่าจะเป็นการเพิ่มภาระหรือลดภาระ (มาตรา 46)
4.คำสั่งของคณะกรรมการต่างๆให้คู่กรณีโต้แย้งต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ภายใน 90 วันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำสั่ง (มาตรา 48)
หมายเหตุ การอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองจะ ต้องเป็นกรณีที่ไม่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนและระยะเวลาอุทธรณ์หรือโต้แย้งไว้ โดยเฉพาะ ถ้ามีกฎหมายกำหนดไว้โดยเฉพาะแล้วจะไม่นำการอุทธรณ์ตามพระราชบัญญัติวิธี ปฏิบัติราชการทางปกครองมาใช้ ไม่ว่ากฎหมายดังกล่าวจะเป็นคุณมากกว่าหรือน้อยกว่าพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ ราชการทางปกครองก็ตาม ทั้งนี้ก็เป็นไปตามมาตรา 3 วรรค 2
เจ้าหน้าที่
เจ้าหน้าที่ หมายความว่า บุคคล คณะบุคคล หรือนิติบุคคล ซึ่งใช้อำนาจหรือได้รับมอบอำนาจทางปกครองของรัฐ ให้ดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งตามกฎหมาย
ข้อห้ามในการพิจารณาทางปกครอง
มาตรา 13 เจ้าหน้าที่ต่อไปนี้จะกระทำการพิจารณาทางปกครองไม่ได้
1.เป็นคู่กรณีเอง
2.เป็นคู่หมั้น หรือคู่สมรสของคู่กรณี
3.เป็นญาติของคู่กรณี
4.เป็นหรือเคยเป็น ผู้แทนโดยชอบธรรม ผู้พิทักษ์ ผู้แทน หรือตัวแทนของคู่กรณี
5.เป็นเจ้าหนี้ หรือลูกหนี้ หรือเป็นนายจ้างของคู่กรณี
6.กรณีอื่นตามที่กำหนดในกฎกระทรวง
มาตรา 16 ในกรณีมีเหตุอื่นใดนอกจากที่บัญญัติไว้ในมาตรา 13 เกี่ยวกับเจ้าหน้าที่หรือกรรมการในคณะกรรมการที่มีอำนาจการพิจารณาทางปกครอง ซึ่งเป็นสภาพร้ายแรง อันอาจทำให้การพิจารณาไม่เป็นกลาง เช่น
-เป็นผู้ที่มีทัศนะเป็นปฏิปักษ์กับเรื่องที่จะทำการพิจารณา
-เป็นผู้ที่ถูกอ้างเป็นพยานโดยรู้เห็นเหตุการณ์
-ตนเองหรือญาติกำลังมีคดีพิพาทกับคู่กรณี
ข้อยกเว้นตาม มาตรา 18 คือ บทบัญญัติมาตรา 13 ถึง 16 ไม่ให้นำมาใช้บังคับถ้าเป็นกรณีที่มีความจำเป็นเร่งด่วน หากปล่อยให้ล่าช้าไปจะเสียหายต่อประโยชน์สาธารณะหรือสิทธิของบุคคลจะเสียหาย โดยไม่มีทางแก้ไขได้ หรือไม่มีเจ้าหน้าที่อื่นปฏิบัติหน้าที่แทนผู้นั้นได้[5]
คู่กรณี
คู่กรณี หมายถึง ผู้เกี่ยวข้องในกระบวนการพิจารณาเพื่อออกคำสั่งทางปกครอง(มาตรา 5)ซึ่งได้แก่
1.ผู้ยื่นคำขอ
2.ผู้คัดค้านคำขอ
3.ผู้อยู่ในบังคับหรือจะอยู่ในบังคับของคำสั่งทางปกครอง
4.ผู้ที่มีสิทธิถูกกระทบกระเทือนโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้
ส่วนผู้ที่จะเป็นคู่กรณีจะต้องเป็นผู้ที่มีความสามารถกระทำการในกระบวนการพิจารณาทางปกครองได้ ซึ่งได้แก่
1.ผู้ซึ่งบรรลุนิติภาวะ
2.ผู้ซึ่งมีกฎหมายเฉพาะกำหนดให้มีความสามารถกระทำการในเรื่องที่กำหนดได้ แม้ผู้นั้นจะยังไม่บรรลุนิติภาวะหรือความสามารถถูกจำกัดตามประมวลกฎหมายแพ่ง และพาณิชย์
ดังนั้นจะเห็นว่า "คู่กรณี" ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ไม่จำเป็นต้องบรรลุนิติภาวะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์เสมอไป
ในการพิจารณาทางปกครองที่คู่กรณีต้องมาปรากฏตัวต่อเจ้าหน้าที่ คู่กรณีมีสิทธินำทนายความหรือที่ปรึกษาของตนเข้ามาในการพิจารณาทางปกครองได้
ข้อสังเกต ถ้าเจ้าหน้าที่ไม่ยอมให้คู่กรณีนำทนายความหรือที่ปรึกษาเข้ามาโดยอ้างอำนาจ ตามกฎหมายเฉพาะ ซึ่งจะเห็นว่ามีมาตรฐานต่ำกว่าพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ถือว่าการพิจารณาทางปกครองไม่ชอบ ดังนั้นการใช้พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เจ้าหน้าที่จะต้องเปรียบเทียบระหว่างกฎหมายเฉพาะกับพระราชบัญญัติวิธี ปฏิบัติราชการทางปกครอง ว่ากฎหมายอันไหนมีมาตรฐานสูงกว่ากันก็ให้ใช้กฎหมายอันนั้นตามมาตรา 3 แต่ก็มีข้อยกเว้นในเรื่องอุทธรณ์ไม่ให้นำพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทาง ปกครองไปใช้บังคับตามมาตรา 3 วรรค 2 และข้อยกเว้นตามมาตรา 4
[1] ดร.ชาญชัย แสวงศักดิ์, คำอธิบายกฎหมายปกครอง, พิมพ์ครั้งที่ 16, (กรุงเทพฯ : บริษัท สำนักพิมพ์วิญญูชน จำกัด, 2553), หน้า 273.
[2] ดร.ชาญชัย แสวงศักดิ์, คำอธิบายกฎหมายปกครอง, พิมพ์ครั้งที่ 16, (กรุงเทพฯ : บริษัท สำนักพิมพ์วิญญูชน จำกัด, 2553), หน้า 276.
[3] ประยูร กาญจนดุล, คำบรรยายกฎหมายปกครอง, พิมพ์ครั้งที่ 4, (กรุงเทพฯ : บริษัท สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2538), หน้า 256.
[4] ดร.วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, หลักการพื้นฐานของกฎหมายปกครอง, (กรุงเทพฯ : บริษัท ธรรมสาร จำกัด, 2538), หน้า 129.
[5] ดร.ชาญชัย แสวงศักดิ์, คำอธิบายกฎหมายปกครอง, พิมพ์ครั้งที่ 16, (กรุงเทพฯ : บริษัท สำนักพิมพ์วิญญูชน จำกัด, 2553), หน้า 282.
บรรณานุกรม
ชาญชัย แสวงศักดิ์,ดร. คำอธิบายกฎหมายปกครอง. พิมพ์ครั้งที่16. กรุงเทพฯ : วิญญูชน, 2553.
วรพจน์ วิศรุตพิชญ์,ดร. หลักการพื้นฐานของกฎหมายปกครอง. กรุงเทพฯ : ธรรมสาร, 2538.
ประยูร กาญจนดุล. คำบรรยายกฎหมายปกครอง. พิมพ์ครั้งที่4. กรุงเทพฯ : จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2538.
ประยูร กาญจนดุล. คำบรรยายกฎหมายปกครอง. พิมพ์ครั้งที่4. กรุงเทพฯ : จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2538.
กมลชัย รัตนสกาววงศ์,รศ. กฎหมายปกครอง. พิมพ์ครั้งที่7. กรุงเทพฯ : วิญญูชน, 2553.
กฎหมายปกครอง. [ออนไลน์]. เข้าถึงได้จาก : http://www.lawsiam.com/?name=webboard&file=read&id=1070. (วันที่ค้นข้อมูล : 30 กรกฎาคม 2554).
